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沈太霞:区域法治促进粤港澳大湾区人员自由流动

字体: 2020年11月30日 浏览量: 次 来源: 中华新闻通讯社 作者: 沈太霞 发布:新闻中心

2020年10月29日中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《十四五规划建议》。该文件中,中央在强化国家战略科技力量、保持香港、澳门长期繁荣稳定和推动区域协调发展中多次提及粤港澳大湾区发展建设。粤港澳大湾区共同市场的建设是深化该区域发展的关健。

《粤港澳大湾区发展规划纲要》第八章第一节明确提出“建设人才高地。……加快建设粤港澳人才合作示范区。在技术移民等方面先行先试,开展外籍创新人才创办科技型企业享受国民待遇试点。支持大湾区建立国家级人力资源服务产业园。完善外籍高层次人才认定标准,畅通人才申请永久居留的市场化渠道,为外籍高层次人才在华工作、生活提供更多便利。完善国际化人才培养模式,加强人才国际交流合作,推进职业资格国际互认。完善人才激励机制,健全人才双向流通机制,为人才跨地区、跨行业、跨体制流通提供便利条件,充分激发人才活力。探索采用法定机构或聘任制等形式,大力引进高层次、国际化人才参与大湾区的建设和管理。以及“在大湾区为青年人提供创业、就业、实习和志愿工作等机会。”

建设人才高地,人才的双向流通机制,湾区青年的创业与就业等核心问题均需要实现粤港澳大湾区人员的自由流通。

(一)人员的自由流通是粤港澳大湾区共同市场的重要环节

实现人员、商品、资金与服务的自由流通是共同市场的核心。人员的自由流动被认为是共同市场的堡垒。粤港澳大湾区人员的自由流动是与其他三大自由密切相关,是共同市场的重要组成。粤港澳大湾区最终需建立共同市场,并克服阻碍共同市场建立的各种障碍。粤港澳大湾区早在历史上就存在人员的自由往来。粤港澳大湾区建设和经济发展需要推进人员的自由流动,人员自由流动的推进可以先从劳工流动、学生流动开始,逐步扩展到自由职业者以及经济自足人士,在粤港澳三地经济融合到一定程度时实现粤港澳大湾区居民及其家庭成员的完全自由流动。

我国推出了深圳前海、广州南沙以及珠海横琴等粤港澳大湾区建设的示范区。在示范区推出了一些促进人员自由流动的便利措施,推出了各种鼓励港澳青年来内地创业的政策,如《深圳经济特区人才工作条例》、《关于印发广州南沙新区(自贸片区)鼓励支持港澳青年创新创业实施办法(试行)的通知》等。在三个区域试验成熟的情况下劳工的自由流动将有望推广于整个粤港澳大湾区。

粤港澳大湾区共同市场的建立最终需要突破建立共同市场的各种壁垒,实现统一关税,并取消人员自由往来的签注制度,最终实现各种生产要素的自由流动,这需要一个较长的过程,但将成为一项重要的制度创新,并产生巨大的经济和社会利益。

(二)法治是粤港澳大湾区人员自由流动的前提

法治(Rule of law)是现代国家的基本原则,是现代民主制度的基石。良好的法治环境是粤港澳大湾区发展的重要保障。法治包含形式法治和实质法治。形式法治强调规范性、预见性和普遍性,强调规则之治;而实质法治则强调良法之治,强调规则本身体现的价值正当、结果公正,对人权和自由予以保障。粤港澳大湾区区域法治应坚持“一国两制”方针,应在一国,两制、三法域的基础上求同存异,维持多元法律秩序和谐共生的基础上实现形式法治与实质法治的有机统一。

在促进粤港澳大湾区共同市场秩序的形成和保障方面,区域法治的主要作用可以归纳为:第一,凝结粤港澳大湾区发展建设的共同价值,为大湾区共同市场的建设提供法律框架,为大湾区建设的各活动主体提供行为准则;第二,拆除粤港澳大湾区各种贸易壁垒,保障生产要素的自由流动,促进共同市场的形成与发展;第三,平衡共同市场发展与运行过程中的各种利益;第四,解决市场中各种利益主体的冲突和纠纷;第五,重新分配、界定各类政府机构的权力及其关系。

粤港澳大湾区在建设共同市场,实现人员要素自由流通的过程中,必然需要完善的区域法治作为支撑。粤港澳三地政府可以在不违背上位法的基础上,制定推动人员自由流动的三边协议,也可以由中央出台促进和保障人员在大湾区自由流通的立法来实现。2018年国务院出台了《关于取消一批行政许可等事项的决定》 (国发 [2018] 28号),取消了11项行政许可等事项,当中包括取消台港澳人员在内地就业许可。此前,台港澳人员在内地工作必须取得就业许可。而此项决定之后,台港澳人员将不再受相关审批要求,便能在内地就业。文件又要求人力资源社会保障部尽快推出在台港澳人员就业服务、社会保障、失业登记、劳动权益保护等配套措施。而完善的法律制度也需要符合实质法治的要求,保障自由与人权等均是粤港澳大湾区区域法治建设的重要目标。

(三)法制创新推进粤港澳大湾区人员自由流通

人员的自由流通是一个系统工程,需要法制创新。粤港澳大湾区在人员自由流动的过程中,也必须出台一些配套制度。

1、完善粤港澳大湾区职业资格互认制度

早在2003年,内地与香港就签订了《自由贸易协议》(CEPA),根据CEPA的内容,合资格的香港专业人士,例如建筑师、结构工程师、律师、医生,可以通过CEPA两地资格互认或考试的安排获取内地的专业资格。建筑师和结构工程师如受聘于内地的相关企业,可以在指定的内地省市注册执业、开设建筑设计或结构工程等事务所,又或与内地事务所以合伙或联营等模式经营。而律师事务所以合伙方式联营可以提供一站式跨境法律服务,并与内地合伙人分担经营成本和分享利润。

自2003年9月相关工作启动以来,内地与港澳在建筑、会计等领域的资格互认和专业资格考试合作工作进展顺利。2003年12月,中国证监会与香港证监会签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排—与证券及期货人员资格有关的安排》。在医疗、法律、保险、信息信息技术、专利代理领域,内地均允许港澳居民参与内地的各种资格考试。2020年8月11日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作的决定》,10月22日,国务院办公厅印发了《香港法律执业者和澳门执业律师在粤港澳大湾区内地九市取得内地执业资质和从事律师职业试点办法》(以下简称《办法》),对试点工作涉及的报名、考试、申请执业、业务范围、执业管理和组织实施等作出规定。 国务院各部委也积极努力推动各个领域的互认工作并取得积极进展,在今后的发展过程中,要推进允许大陆居民参与在香港举办的各种资格考试工作。香港也允许大陆专业人事在香港参加一些专业考试,以满足专业人士在香港执业。

自2019年3月起,合伙联营律师事务所的设立范围已由广州、深圳和珠海扩展至内地全境。截至2019年10月,两地律师事务所共成立了11家合伙联营律师事务所,其中深圳七家、珠海两家、广州两家,有39名香港律师派驻其中,亦有香港大律师及事务律师获广东律师事务所聘用为法律顾问。2019年1月司法部与律政司签署《会谈纪要》,原则上同意进一步开放合伙联营律师事务所及法律顾问的有关措施。其中《广东省司法厅关于香港特别行政区和澳门特别行政区律师事务所与内地律师事务所在广东省实行合伙联营试行办法(2019年修订)》于2019年8月1日施行,有效期三年,措施包括取消在广东省设立的合伙联营律师事务所港方出资比例不得低于30%的限制、允许联营律师事务所以本所名义聘请港、澳及内地律师,以及放宽合伙联营律师事务。

完善粤港澳大湾区职业资格互认制度有助于促进人员的自由流动,也是人员有序流动的保障。

2、协调粤港澳大湾区社会保险体系

人员的自由流通离不开完善的社会保险制度作支撑。近年来,随着粤港澳大湾区建设的推进,粤港澳各地区政府以及中央政府均出台一系列便利粤港澳各地医保衔接的政策。

2019年8月份珠海发出首批“澳门居民参加珠海医保社会保障卡”,标志着珠海市基本医疗保险正式覆盖居住横琴一体化区域的澳门居民。这有助于澳门和珠海地区医保政策的衔接。

深圳市政府全额投资的香港大学深圳医院是由香港大学管理的大型综合性公立医院,自2012年7月起为市民提供医疗服务,深圳政府于2015年10月推出试点计划,让合资格的香港长者可以使用医疗券支付香港大学深圳医院指定科室提供的门诊医疗护理服务费用。试点计划于2019年6月26日恒常化。

人力资源社会保障部和国家医疗保障局于2019年11月29日通过了《香港澳门台湾居民在内地(大陆)参加社会保险暂行办法》。主要内容包括:(1)将在内地就业的港澳台居民(就业人员)及在内地居住但未就业的港澳台居民及在校大学生等(非就业人员)纳入社保适用人员范围;(2)内地就业人员应当参加五项基本社会保险;而非就业人员可以在居住地按规定参加基本养老保险和医疗保险;(3)港澳台居民办理社会保险的各项业务流程与内地居民一致。该《暂行办法》已于2020年1月1日起施行。

在粤港澳大湾区将来的建设中,人力资源社会保障部和国家医疗局可以对粤港澳大湾区的社会保障和医疗保险进一步协调,使得流动人员不支付更高费用的前提下与非流动人员享受同样的社会保险待遇。

此外,粤港澳大湾区将来在人员自由流动的基础上,也应建立例外规则,对人员的自由流通进行限制,如粤港澳一方主体可基于公共安全、公共健康等原因,而拒绝一个人入境,也可以将其驱逐出境。也可以基于公共安全、公共健康面临威胁时期限制人员的自由流通,如重大突发公共卫生事件时期。而关于何为公共安全、公共健康等问题,允许粤港澳各方主体协商,形成较为一致的解释,各方应予以尊重。

鉴于粤港澳大湾区拥有不同的政治、经济、法律制度,具有不同的历史与文化,其融合需遵循循序渐进的规律,不可能一蹴而就,人员的自由流动是共同市场的重要一环,与其他要素的流动密切相关。健全区域法治是粤港澳大湾区人员自由流通的基础,法制创新是粤港澳大湾区融合的重要保障。

(本文为“完善我国党内法规制定程序研究”项目的阶段性成果;为广州市哲学社会科学发展“十三五”规划2020年年度共建课题《粤港澳大湾区人员流通的法律保障制度研究》(2020GZGJ48)的阶段性研究成果。)

(作者系暨南大学法学院/知识产权学院副教授)

(2020-11-26)

原文链接:http://m.cnagov.com/details.asp?ArticleID=57205

责编:李伟苗

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